加快林业治理体系和治理能力现代化（完整文档）

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　加快林业治理体系和治理能力现代化 充分发挥生态林业民生林业强大功能 ——在全国推进林业改革座谈会上的讲话加快林业治理体系和治理能力现代化 充分发挥生态林业民生林业强大功能 ——在全国推进林业改革座谈会上的讲话

　 国家林业局党组书记、局长赵树丛

　 同志们：

　 这次会议的主要任务是：深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话和批示指示精神，认真贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，进一步统一思想，提高认识，狠抓落实，全面深化林业改革，创新林业体制机制，加快推进林业治理体系和治理能力现代化，充分发挥生态林业民生林业的强大功能，为建设生态文明和美丽中国创造更好的生态条件。下面，我讲四个问题：

　 一、深入学习领会习近平总书记关于生态文明建设和林业改革发展的重大战略思想，牢固树立中国特色社会主义生态观

　 党的十八大以来，习近平总书记十分重视生态文明建设和林业改革发展，这方面的重要讲话和批示指示达 50 多次，提出了许多重大战略思想，丰富发展了当代中国马克思主义理论，集中体现了中国特色社会主义生态观。一是生态决定人类文明兴衰的观念。习近平总书记关于“生态兴则文明兴、生态衰则文明衰”的科学论断，深刻论述了生态与文明的关系，揭示了人类文明发展的客观规律和生态建设的极端重要性。二是改善生态就是发展生产力的观念。习近平总书记关于“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”的战略思想，深刻论述了生态与生产力的内在关系，突出强调了自然生态在生产力系统中的重要作用。三是生态就是民生福祉的观念。习近平总书记关于“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”的重要论述，深刻揭示了生态与民生的关系，既是对生态产品的准确定位，又是对民生内涵的丰富发展。四是山水林田湖综合治理的观念。习近平总书记关于山水林田湖综合治理的重要论述，科学阐述了自然生态系统各个组成部分的关系，明确指出了治理自然生态系统应坚持的基本原则。五是林业事关经济社会可持续发展的观念。习近平总书记强调，林业建设是事关经济社会可持续发展的根本性问题。这一重要论述把林业推向了前所未有的新高度，赋予了林业部门前所未有的新使命。六是创新林业治理体系的观念。习近平总书记批示要求，全面深化林业改革，创新林业治理体系。这是对深化林业改革提出的总体要求，明确了林业改革的方向和目标。七是充分调动各方面造林育林护林积极性的观念。习近平总书记关于充分调动各方面造林育林护林积极性的重要指示，进一步明确了我国林业建设的指导方

　针、发展道路和工作重点。八是增强森林生态功能的观念。习近平总书记就绿水青山、退耕还林、保护天然林和维护水安全、生态安全作出了一系列深刻论述，并明确要求增强森林生态功能，充分体现了对森林生态功能的高度重视。九是科学造林绿化的观念。习近平总书记强调，绿化只搞“奇花异草”不可持续，盲目引进也不一定适应，要探索一条符合自然规律、符合国情地情的绿化之路。这是林业建设和国土绿化必须长期坚持的基本原则。

　各级林业部门学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，就是要牢固树立中国特色社会主义生态观，大力推进生态林业民生林业建设，为服务大局、服务基层作出更大的贡献。生态是林业多重属性中的本质属性，民生是我们党执政过程中始终关注的根本问题；改善生态、改善民生是林业服务于党和国家工作的战略大局与中心任务，也是世界各国着力解决的全球性重大问题。我们不能把发展生态林业民生林业看成是简单的宣传口号，而要把它变成贯穿始终的发展理念，变成忠实践行的自觉行动。7 月 22 日，刚刚上任的联合国防治荒漠化公约秘书长莫妮卡•巴布考察了我国库布其沙漠。在看到亿利资源集团治沙成果时，她表示，中国领导人提出的“生态、民生、经济”平衡驱动可持续治沙战略十分科学前瞻，对全世界很有借鉴意义，它会带给世界更多的和平。这表明，国际社会对生态、民生都十分关注，不仅影响着人类可持续发展，而且影响着世界和平发展。

　习近平总书记关于生态文明建设和林业改革发展的重要讲话和批示指示精神，内容十分丰富，内涵十分深刻，意义十分深远，用这些重大战略思想武装全国林业干部职工头脑是一项重大的政治任务。特别是今年 4 月 4 日他参加首都义务植树活动时强调：“林业建设是事关经济社会可持续发展的根本性问题。每一个公民都要自觉履行法定植树义务，各级领导干部更要身体力行，充分发挥全民绿化的制度优势，因地制宜，科学种植，加大人工造林力度，扩大森林面积，提高森林质量，增强生态功能，保护好每一寸绿色”。这一重要论断，既是对我们的极大鼓舞和鞭策，也是对我们的殷切期望和要求，更是每一个务林人应当永远牢记的职责和使命。国家林业局已将其作为机关干部职工的座右铭镌刻在机关大楼大厅。各级林业部门和广大干部职工都要认真学习、深刻领会、广泛宣传、积极践行，不断推进生态林业民生林业建设。

　二、建立健全适应生态文明建设的林业制度，创新和完善生态林业民生林业治理体系

　林业治理体系主要体现为林业体制机制、法律法规等各种制度安排。经过几十年的实践探索，我国林业制度逐步建立，林业治理体系初步形成。但是，与建设生态文明和美丽中国的要求相比，林业治理体系还不适应，有些方面还制约了林业发展。要按照国家治理体系和治理能力现代化的总要求，加快建立健全林业制度，力争到 2020 年形成更加成熟、更加定型的具有中国特色的林业制度。

　 （一）建立健全生态资源产权制度。对国土空间内的生态资源明确产权

　主体，确保生态资源的占有、使用、收益、处置做到权有其主、主有其利、利有其责。一是健全国家所有、中央政府行使所有权的生态资源产权制度。重点国有林区的生态资源归中央政府所有，由国务院林业主管部门代表国家行使所有权、履行出资人职责，由中央政府负责对林区内的山水林田湖等所有生态资源进行系统规划和综合治理，逐步实行管用分开，理顺体制机制。二是健全国家所有、地方政府行使所有权的生态资源产权制度。对国有林场、森林公园和绝大部分自然保护区、湿地公园、沙漠公园，建立由国家所有、中央政府委托省级政府行使所有权并承担主体责任、由地方政府分级管理的体制。三是健全集体所有、集体行使所有权和集体所有、个人行使承包权的生态资源产权制度。对承包经营的集体林，赋予农民对承包林地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。允许承包权和经营权分离，可对经营权实行依法有偿流转。

　（二）建立健全生态资源监管制度。生态资源监管是各级政府和全社会的共同责任，要建立起所有权人和管理者相互独立、相互配合、相互监督，统一行使生态资源用途管制职责的制度。一是健全生态资源法律制度。加快制修订森林法、湿地保护条例等法律法规，明确所有者权利，规范管理者权力，细化落实用途管制范围，为加强生态资源监管提供法律保障。二是健全生态资源考核制度。编制林地、湿地等生态资源资产负债表，实行生态资源资产离任审计，强化对各级政府资源消耗、生态损害和生态效益的责任考核。对盲目决策、造成生态严重破坏的，严肃追究有关人员的责任。三是健全生态资源社会监督制度。增强公众生态意识，畅通群众监督、舆论监督渠道，健全举报和处置机制，真正把生态资源置于全社会监督之下，提高生态资源监管成效。

　（三）建立健全自然生态系统保护制度。建设生态文明，关键在于按制度严格保护自然生态系统。一是建立生态红线保护制度。制定生态红线区划技术规范，把红线落实到山头地块，并出台严格的管制办法，确保守住生态红线。二是健全林地保护制度。实行规划管理、定额管理和用途管制，严格管控林地征占用行为，完善公益林管理办法，严格控制公益林、有林地转为建设用地。三是建立天然林保护制度。逐步把天然林保护工程扩大到全国，严格保护天然林，充分发挥天然林的生态功能。四是建立湿地保护制度。将国际重要湿地、国家重要湿地、湿地自然保护区纳入禁止开发区域，严禁开发，恢复湿地生态系统。五是建立沙区植被封禁保育制度。划定封禁保护区域，严格管控开发建设活动，禁止破坏沙区植被，遏制土地沙化趋势。六是建立国家公园体制。加强顶层设计，按照保护优先、科学规划、依法管理、试点先行的原则，稳步推进国家公园建设，完善我国自然保护体系。

　（四）建立健全生态修复制度。生态修复是改善生态状况的必由之路，是促进生态系统恢复的重要举措。一是健全谁破坏、谁付费、谁修复的制度。制定森林、湿地、荒漠自然生态系统损害鉴定评估办法和损害赔偿标准，要求破坏者给予经济赔偿或者恢复生态。大幅度提高征占用林地、湿地的成本，形成不敢破坏、不能破坏、破坏不起的机制。建立采石采矿生态恢复保证金制度，确保生态破坏后得到及时恢复。二是健全重大生态修复工程建设制度。

　优化工程布局，形成国家和地方互为补充的生态修复工程体系。重点推进天然林保护、退耕还林、湿地保护、防沙治沙和野生动植物保护等重点工程法律化、制度化，确保长期实施。三是建立自然修复与人工修复相结合制度。对于生态损害严重的区域，以人工修复为主，自然修复为辅；对于生态现状较好的区域，以自然修复为主，人工修复促进自然修复。四是完善生态修复社会参与制度。创新义务植树尽责形式和部门绿化机制，发展生态志愿者队伍，坚持谁造谁有、给谁补贴，充分调动全社会保护、修复生态的积极性。

　 （五）建立健全生态监测评价制度。生态监测评价是保护成效评估、目标责任考核和实行科学决策的重要依据。一是健全监测体系。建立定期清查与年度监测相衔接、国家监测与地方调查相协调、抽样调查与区划调查相结合，覆盖森林、湿地、荒漠生态系统和野生动植物资源的全国连续清查调查制度。二是建立核算体系。对森林资源实物量和价值量的存量及变量进行科学核算，推动建立森林资源核算与国民经济核算相衔接的综合核算体系。三是建立发布制度。建立生态安全等级评价制度和生态安全预警机制，定期公布监测评价结果。四是建立生态风险评估制度。对影响自然生态系统和珍稀濒危野生动植物种群安全的开发建设项目，进行生态风险评估，获得生态许可后方可批复立项和开工建设。

　（六）建立健全森林经营制度。加强森林经营，提高森林质量，是林业发达国家维护生态安全和木材安全的普遍做法。一是建立森林经营规划制度。建立国家、省、县三级森林经营规划体系，明确森林经营的基本原则、目标任务、战略布局、经营方向、政策措施等。二是建立森林经营方案制度。各类森林经营主体都要编制森林经营方案，报林业主管部门审批或备案，并将其作为造林、抚育、采伐、更新的主要依据。林业部门要对森林经营方案实施情况进行监管和评价，并建立相应的奖惩办法。三是建立林木良种制度。国家支持培育和使用林木良种，重点工程造林和享受国家补贴的造林项目要确保使用林木良种，严厉打击制售假冒伪劣林木种苗行为。四是建立森林抚育制度。完善森林抚育技术规程、规范、标准，以及营造林质量监管等技术管理制度。

　（七）建立健全生态资源市场配置和调控制度。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用，推动生态保护与林业产业协调发展。一是完善森林采伐管理制度。开展森林采伐限额管理改革试点，完善木材运输管理制度，逐步扩大放开木材经营加工许可制度试点。严格控制国有林、公益林、天然林采伐，放宽对集体林中商品林特别是毛竹、桉树等速生丰产林的采伐限制。二是建立国家储备林制度。划定国家储备林，培育大径级林木，纳入中央财政物资储备支持体系，实行契约管理、代储代管、轮换动用，加强木材市场调控。三是建立生态资源市场定价制度。推动生态服务功能价值化，完善生态资源价格形成机制，形成反映市场需求、资源稀缺程度、生态修复成本的生态资源价格体系，促进生态资源节约利用。四是建立森林及林产品认证制度。推行森林经营认证和产销监管链认证，推动建立木材生产、经营、加工来源合法性认证机制。完善主要林产品质量认证体系和质量监管体系，实行野生动植物及其产品统一标识制度和认证制度，建立林

　产品负面清单。积极培育认证产品市场，适时推行森林认证产品政府采购政策，大力倡导绿色消费。五是探索建立森林资源资产证券化制度。健全森林资源资产评估制度和机构，完善信用评级体系，培育发展林业信托机构和林权交易市场，推动森林资源资产转化为可流通的债券、基金和股票。六是建立森林碳汇交易制度。加强森林碳汇交易技术支撑和政策保障，健全碳汇计量、监测、审核、交易管理体系，完善交易机制，培育交易市场。

　（八）建立健全生态补偿制度。生态补偿是对生态保护者创造的生态价值或者丧失的机会成本的补偿。一是完善森林生态效益补偿制度。研究确定合理的补偿标准，并建立与工资物价水平挂钩的动态调整机制。根据生态区位、资源状况实行分级分类补偿，逐步将所有森林纳入补偿范围。二是建立公益林政府赎买制度。对大江大河源头、国家级自然保护区等生态区位极其重要的集体公益林，由政府出资赎买或者用国有林进行置换，交由国有林业单位经营管理。三是建立湿地生态补偿制度。对承担湿地保护和管理的地方政府和林业部门给予财政...

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